“经营小城镇”： 乡镇财政增收脱困的一个突破口 袁志永 今年初，射阳县针对乡镇财政普遍困难的实际，提出用三年时间实现乡镇财政增收脱困的目标。在当 前农民增收不易，乡镇企业总量不足，资金、项目引进不畅的情况下，如何破题实现这一目标，着力点在 哪里，是乡镇所面临的迫切需要解决的现实难题。实践经验表明，政府运用市场手段来“经营小城镇”，调 动各种生产要素的有效聚合，加快小城镇建设步伐，应是目前经济欠发达地区乡镇财政增收脱困最现实、 最捷径、最有效的手段和突破口。 一、小城镇建设对整个国民经济发展具有强大牵动力，是乡镇财增收政脱困的一个突破口 小城镇是“农村之首，城市之尾”，具有聚集人口、产业、人才、资金、信息的功能，具有接纳城市能 量并向农村辐射的功能，具有引导消费的功能。发展小城镇不仅是打破二元经济结构，从根本上解决农 业、农村和农民问题的重要举措，而且对乡镇财政直接或间接的贡献越来越突出，作用越来越明显。 一是发展小城镇有利于形成级差地租，财政可获得较高土地收益。依照马克思级差地租的原理，人口的集 中，城镇规模的扩大，就会产生级差地租，使城镇的土地大幅度增值。就目前的情况看，土地增值一倍是 容易的。现在的地价一般是每亩3万元，开发后升值一倍还是可能的，如一个县每年乡镇城镇建设用地以 500亩计算，增值额就是1500万元。其中的住房建设和基础建设用地应由国家划拨而不会有收益，若按 40％比例计算，则土地的实际增值收益就是900万元。在实际操作上，近三年来，我县１９个乡镇已通过 拍卖公有设施建设用地122幅，６８５宗，面积38748平方米，平均地价672元／平方米，最高的达2400 元／平方米，总收益达2.6亿元。 二是发展小城镇有利于开拓农村市场，扩大有效需求，拉动经济增长。目前，我国农村是“大人口、小 市场”的经济格局，农村人口的恩格尔系数高达52％，3个农民抵不上一个城镇居民的商品消费水平。启动 农村消费，最现实、最根本的办法就是发展小城镇，把部分农民转化为城镇居民。据测算，城镇人口比重 每增加1个百分点，就可以拉动GDP增长2个百分点。国内外经济发展的经验也表明，农民人均纯收入达 3000元左右时，建房就成为消费的热点。目前，我县农民人均纯收入已达3500元，到城镇建房，已成为 年轻一代农民的心愿。我县常年在外务工经商的农民高达11万人，仅去年到小城镇落户的农民就有１.７ 万人，预示着我县小城镇建设的巨大潜力。 三是发展小城镇有利于促进农业产业化经营和乡镇工业健康发展。一方面，分散的农户经营难以与大 城市、大市场产生直接的经济联系。另一方面，乡镇企业发展也不可能再延续初期阶段的粗放经营方式， 靠牺牲大量耕地和环境来求生存和发展，乡镇企业正面临着二次创业。因此，大力发展小城镇，并依托小 城镇促进周边地区的农业向“区域化布局、专业化生产、一体化经营”的方向发展，吸引乡镇企业向小城镇 集中发展，不仅可以节约耕地，而且可以促进乡镇企业上规模、上水平、上效益。我县临海镇将小城镇建 设与农业产业化结合，就形成了万吨保鲜库集群。同时，小城镇基础设施条件的改善，也有利于招商引 资，促进乡镇企业发展。盐东镇兴办的东南工业新区、今年因此吸引外地12家企业进区，吸纳资金5000多 万元，年可新增税收２００多万元。 四是发展小城镇有利于第三产业的发展。根据国外经验，在人口集中居住，并形成一定规模的前提下，每 转移1个农业剩余劳动力到城镇工业就业，就可以转移2个以上的劳动力进入第三产业。在西方发达国家 中，第一、第二产业与第三产业从业人数之比为1：2，第三产业产值在国内生产总值中的比重高达70％左 右。而我县第一、第二产业与第三产业从业人数之比为５：1，第三产业产值在国内生产总值中比重只有２ ７％。只有减少农民才能富裕农民。大力发展小城镇，使农村人口和农村中的非农产业向小城镇聚集，就 能扩大第三产业的发展空间，加快第三产业的发展步伐，提高第三产业的比重。 二、当前我县“小城镇经营”中存在的主要问题 目前，我县的小城镇建设已经起步，乡村聚落的均质离散特征逐渐被打破，集聚的趋势不断发展，已 初步形成四种类型的小城镇格局：一是交通枢纽型。主要有兴桥、耦耕、陈洋等乡镇。二是工业主导型。 主要有盘湾、兴桥、盐东、海河等乡镇。三是沿海旅游型。主要有海通、黄沙港乡等乡镇。四是市场带动 型。主要有洋马的药材市场、临海、千秋的蒜产品市场等。其中，黄尖、盐东、盘湾、海通、新坍5家已成 为市级小城镇。但目前我县小城镇经营上明显存在着经营粗放，规模扩张速度较快，而内在质量不高的弱 点，单位土地面积上容纳的人口密度不足，资产累积度低，从而对财政的贡献缺乏发展后劲。 一是人口规模不经济，形不成有效的要素配置优势。小城镇尤其是中心镇的发展，一个很重要的功能 就是要促使人口集聚，与此同时使农业人口逐渐在创业中非农化，从而推进城乡一体化进程。然而，我县 小城镇发展格局1万人口以上的寥寥无几，大多在3000-5000人，人口规模相当不经济。由于人口少，消 费总量小，对文化的消费更低。人口规模不经济助长了经济、文化因素的惰性流动，也使流动人口的创业 环境不宽松。现行的城镇户籍管理、社会保障等制度严重地阻碍了农村剩余劳动力向农村小城镇的转移。 不少小城镇还由于当地人口的排外性心理与就业门路短缺，致使外来人口难以在小城镇落户，并导致物流 量、信息流量减少，这反过来又严重制约了当地经济发展。 二是规划与建设不和谐，形不成小城镇的发展功能构造优势。规划是小城镇走向规范有序发展的核 心，但规划也是始终困扰小城镇健康发展的“瓶颈”。考察我县小城镇，普遍存在着规划滞后，或规划缺乏 刚性约束。在发展私营经济园区时，乡镇过于迁就投资者要求，要什么地方就给什么地方，随意改变规 划，打乱了规划布局，影响了小城镇的功能分区。而且规划的指导思想一般局限于农村城镇的基调，没有 将其放到所在的整个区域发展框架中去做发展规划，其结果只能把小城镇归入农村范畴，至多是农村的一 个中心集镇。民间已流传这样一个说法：“走了一镇又一镇，镇镇像村庄。”许多小城镇只是村庄的集合 体，根本没有像样的、必要的城市化物业设施，使外来经商者“晴蜓点水”；外来投资者无意出资，很少有 发展生机可言。 三是市场与信息规模不饱和，形不成在区位内产业集聚优势。农村小城镇经济发展滞后，特别是二、 三产业发展不明显，农村人口城市化拉力与推力不足，影响了对农村劳动力的吸纳。就市场而言，出现了 有场无市或场少市小；就信息而言，外来人少，投资者不多，作为信息的有效传媒也少得可怜，商机也就 相应减少。流动人口与产业投资商是市场信息的最有效的传播者，由于经商、投资者的本地化等各种原 因，目前我县不少小城镇还相对闭塞，而且随着本地投资商“跳龙门”，到外地寻求更大的发展空间，使当 地的经济发展面临严峻考验。同时，也由于市场与信息规模偏小，小城镇的劳力资源、土地房产资源、特 色产业资源等要素很难得到合理配置。一方面，工业小区的土地资源已到位，有形市场已经投资建成，但 另一方面，外来产业投资者又不愿意进来，使得大部分市场经商者小打小闹，缺乏特色，开办的市场也门 可罗雀。 三、要采用现代化企业管理模式“经营小城镇”，增强对财政的贡献后劲 1、高起点规划，高标准建设，整体推进。规划是前提，是龙头。规划的优劣，决定了它是丰碑，还是 败笔。编制小城镇建设总体规划，尤其是当前区划调整后，必须以发展的眼光和创新的意识，科学地、高 水平地从根本上改变那种缺乏特色，风格雷同，修一条路、建两排房的低层次模式。小城镇规模要合理布 局，优先安排基础设施和公共服务设施的建设；起点要高，小城镇建设目标要与经济社会发展目标、地区 可持续发展目标统一起来，使小城镇建设既具有中心意识，又有面向未来的领先意识。同时小城镇作为一 方区域的政治、经济文化中心，既是无生命的物品，更是有生命的作品，这就要求我们在科学规划的前提 下强化精品意识，搞好典型示范。对每一幢建筑，每一条道路，每一项工程都要精雕细刻，精益求精。要 以人民群众满意为标准，围绕解决群众行路难、饮水难、农产品流通难等问题，实施好通达工程，通水工 程，通电工程、通话工程，搞好广场、公园建设和市场建设，确保建成精品工程。 2、科学定位，扬长避短，突出特色。小城镇除了要合理规划之外，还要有明确的区域定位、经济定 位、设施定位和体制定位。小城镇没有自己的特色文化内涵，就没有灵魂，就难以发展，当前，在小城镇 建设中不同程度地存在着只重视城镇基础设施建设，忽视了支柱产业培育的问题，使城镇缺乏特色产业和 主导产业的支撑；使城镇的历史、文化内涵重视不够，城镇特色不突出，特色不鲜明的问题。因此，要根 据本地的地气、财气、人气、秀气和文气这五大“气”，选择小城镇的发展方向。要以“建城”促进“兴业”， 以“兴业”带动“建城”，把小城镇建设与农业产业化结合起来，与农产品市场建设结合起来，与发展乡镇企 业结合起来。比如，对处在城区最佳辐射圈内的乡镇，可建成城区卫星型小城镇，积极发展那些有利于本 地区经济发展的加工业，仓储业，旅游服务业等；处在县区边界或交汇线上的乡镇，可建成边界贸易型小 城镇，对资源丰富，交通闭塞，经济相对落后的乡镇，可发展成为开发型小城镇，重点搞好道路，通讯建 设，以资源开发项目兴镇；对于旅游资源丰富的乡镇，可建成旅游服务型小城镇，大力发展旅游业。但 是，不管什么类型的小城镇，都要立足于发展第二、第三产业，服务农业，做到第一、二、三产业协调发 展，形成具有自己特色的支柱产业，这样的小城镇才有生命力。 3、深化改革、降低成本，促进要素聚合。要采取土地置换、以地生财、以地招商、镇村联建，为进镇 农民免费办理城镇户口、合理减免税费等办法，吸引农民进镇定居就业，拉大小城镇的框架，使小城镇真 正成为人流、物流、信息流的交汇地。一是县级以下小城镇的户籍制度应逐步放开，对进城落户的农民， 可以根据本人意愿，保留其承包土地的使用权，也允许依法有偿转让，降低农民进镇成本，逐步建立以居 住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，逐步实现城乡户口一 体化管理。二是改革土地使用办法，政府垄断土地一级市场，放开搞活二级、三级市场，管住用好土地资 源。三是大力推进医疗制度，就业制度，教育制度等方面的改革。建立统一的就业、养老、医疗等社会保 障制度。并在子女参军、就业、入学等方面与城镇居民享受同等待遇。四是多渠道筹集小城镇建设资金。 按照“市场筹集为主，政府补贴为辅”和“谁投资，谁受益”的原则，走“政府投资，社会集资，农民带资， 招商引资，合理开发，流动发展”的筹资路子。用改革的思路和市场经济的办法，建立多元化的基础设施建 设筹资机制。 4、强化管理，严格执法，促进健康运行。有个美国人说，腐败和官僚可能会使西部大开发计划失败， 对于小城镇经营也是如此。因此，实行高效能的小城镇管理，是实现小城镇高效动转的关键。一是依法搞 好规划实施的管理。依照国家有关法律法规，将小城镇建设规划具体化，并通过一定的的法定程度固定下 来，防止因党政领导变换而改变，克服小城镇建设中的短期行为，保证规划的权威性，严肃性和连续性。 二是严格建设施工的管理。实行选址审批，开工许可证，工程监管和质量监测等制度，杜绝乱盖乱建现 象，保证建筑工程有序进行，保证工程质量优秀。三是抓好镇容镇貌的管理。加强宣传教育，增强干部群 众和城镇意识，提高小城镇管理队伍的素质，健全和完善小城镇管理体系。清理乱搭乱盖，占道经营，实 行“引市入市”、“坐商归店”的经营方式，依法管理。