WTO与我国旅行社业发展（一） 2000-02-22 上海财经大学国际工商管理学院周晖 一、WTO关于服务贸易的一般原则和具体承诺 第二次世界大战后，特别是20世纪60年代以来，国际社会出现的科学技术革命、经济发展和生活水 平提高，推动了服务贸易高速发展。像产品贸易领域一样，各国在服务贸易上也设置了各种障碍， 以保护本国经济部门。为消除障碍，推动服务业进一步发展，实现服务贸易自由化，《关税与贸易 总协定》（GATT）成员国从1986年开始就服务贸易自由化展开谈判，历经数年终于在1993年12月 15日结束的乌拉圭回合谈判中，达成了《服务贸易总协定》（GATS）。作为WTO制度框架的重要组 成部分，GATS在第二部分“普遍义务与原则”（共14条）中，明确规定了WTO成员在服务贸易上必须 遵守的基本义务和一般原则，其中最重要的原则是： 1．最惠国待遇原则。WTO成员“应立即、无条件地向其他成员国的服务及服务提供者给予不低于它 给予其他成员国相同服务和服务提供者的待遇。”这意味着WTO所有成员国都有资格从一国给予另一 国的最优待遇中受益。 2．透明度原则。WTO成员必须公布与服务贸易有关的法律、法规、行政规章，以及所有有关服务贸 易的行政决定、规则、习惯做法和签定的与服务贸易有关的国际协定，最迟应在它们生效之前予以 公布。这对公平贸易和市场竞争的实现意义重大。 3．发展中国家更多参与原则。发达国家成员应通过技术援助、培训、开设咨询点和具体承诺义务 谈判等多种方式，帮助发展中国家扩大服务贸易出口，提高国内服务能力、效率和效力，以推动发 展中国家更多地参与世界服务贸易；发展中国家成员应承诺开放本国市场和逐步实现服务贸易自由 化，允许发展中国家成员根据本国服务业的发展状况和竞争程度，决定是否开放及如何开放某一服 务业，并允许实行一定程度的补贴和保护。 4．服务贸易一体化安排原则。WTO允许成员在世贸组织体系以外，参加推动服务贸易自由化的协 定，允许发展中国家之间按其发展水平达成某些协定，但参加协定的各方不得对该协定外的国家采 取提高壁垒的措施，成员国在决定加入或对某一协定作出修改时，应通知其他成员。若其他成员认 为该协定损害了本国利益，可提起争端解决。 5．服务贸易自由化中紧急保障原则。成员国在由于未能预见的变化或由于某一具体承诺引起该项 服务进口数量太大，即该某项服务市场开放度过大，以致严重损害国内服务提供者利益时，可以申 请保护，即可修改承诺，也可全部或部分暂时终止承诺义务。 除上述一般原则外，在GATS第二部分中还有国内规定、确保国际收支平衡的限制措施和例外条款等 原则。市场准入和国民待遇是GATS中最重要的内容，也是成员国谈判的焦点。 1．市场准入。所谓“市场准入”就是开放本国服务市场，WTO要求成员就“市场准入”进行谈判，按 不同的服务行业分别作出具体承诺，列入各国的减让表，并作为协定中具有约束力的组成部分。 2．国民待遇。在不违反《服务贸易总协定》有关规定且与服务贸易减让表上的条件和要求相一致 的条件下，成员国应在所有影响服务供给的措施方面，给予其他成员国的服务和服务提供者，以不 低于其给予国内服务或服务提供者的待遇。服务业国民待遇的实施应坚持“利益互惠”的原则。 二、我国旅行社业的市场准入和国民待遇 1991年7月，我国旅游部门首次参加谈判并提出肯定承诺开价单。在通过四轮谈判形成的“旅游部门 初步承诺开价单”（确认稿）上，旅行社业没有列入，这意味着旅游社业不作为承诺开放部门。但 在我国加入WTO谈判中，芬兰、欧共体（现称欧盟）、美国等先后提出在我国开设旅行社的要价。 为了更多更好地吸引外资，不断提高利用外资的质量和水平，以进一步扩大服务业的对外开放，我 国在旅行社业的市场准入和国民待遇上作出了如下承诺： 1．商业存在。在1993年10月国家旅游局颁布《关于国家旅游度假区内开办中外合资经营第一类旅 行社的审批管理暂行办法》（以下简称“审批暂行办法”）之前，我国法律规定外国机构不得在华经 营旅行社业务。“审批暂行办法”颁布后，允许外国旅行社在12个国家级旅游度假区开办中外合资旅 行社，经营区域限定在本度假区。在“审批暂行办法”中规定：度假区已建成投入使用的项目投资额 累计应超过1亿美元，具备接待海外旅游者和开办海外旅游业务的基本条件；外方旅行社主要从事 度假业务，或者每年向我国境内输送5000名以上旅游者。这是我国在旅行社商业存在上的最早突 破。我国第一家中外合资旅行社——云南力天旅游有限公司（中瑞合资），已在滇池国家旅游度假区 内成立。1996年10月国务院颁布的《旅行社管理条例》不再限制旅行社申办者的国籍，为开放旅行 社市场提供了法律依据，1998年12月，国家旅游局和外经贸部联合颁布《中外合资旅行社试点暂行 办法》，将合资旅行社试点工作从国家级旅游度假区扩大到全国范围，并对合资外方旅行社资格作 出如下规定：经营国际旅游业务的旅行社或经营国际旅游的旅行社为其全资子公司的企业；旅游业 务销售总额5000万美元以上；加入国际或本国的电脑预定网络，或者已经形成自己的电脑预定网 络；旅行社为其本国旅行行业协会的正式会员。合资旅行社可经营入境旅游业务和国内旅游业务。 此外，外国旅行社经国家旅游局批准可在我国设立非经营性质的办事机构。 2．自然人存在。旅行社业的自然人存在有四种类型：旅行社营销人员、旅游团领队、导游和旅行 社经营管理人员。我国允许外国旅行社营销人员来华考察线路、洽谈业务，并为他们提供简化签证 手续、减免费用等优惠；允许外国旅行社领队来华接洽和协调旅程，并给领队工作提供方便；根据 《旅行社管理条例》和《导游人员管理条例》的有关规定：外国导游不得在中国境内从事导游工 作，但允许在国家级旅游度假区经营的中外合资旅行社，聘用少量外籍导游人员；外国旅行社经营 管理人员按《旅行社管理条例》规定取得任职资格后，方可进入合资旅行社工作。 3．跨境提供。服务业的跨境提供，主要是通过电讯、计算机网络等方式提供，而不伴随人和物的 流动。在我国，旅行社的跨境提供仍处于探索阶段，但发展势头强劲，目前在这方面没有特别的政 策限制。 4．境外消费。对旅游业来说，境外消费即旅游者流动，我国对境外旅游者向境内流动没有限制， 并提供优先购买车船票的优惠，境内旅游者出境旅游存在着国内和国外两方面的限制，如目前我国 公民自费出国仅能前往新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾、韩国和澳大利亚等国，出国兑换外币有 限额；外国政府在我国公民出境旅游签证等诸多问题上设置限制。 旅游业是WTO成员在服务贸易自由化进程中承诺最多的部门，其开放对国民经济影响不大。截止 1997年底，WTO的129个成员中，有121个国家和地区承诺开放旅游业，使国际旅游业的收入从 1990年的2625．8亿美元增长到1996年的4258．2亿美元。英国学者伯格斯（DavidF·Burgess） 于1995年对服务部门自由化收益所作的理论研究表明：开放特定要素主要是自然及人文景观，且服 务要素和特定要素具有互补性的旅游部门符合本国利益。我国在加入WTO谈判、APEC国家首脑非正 式会晤和其他国际场合郑重承诺：在2020年前实现贸易和投资自由化。笔者认为在我国服务业自由 化进程中，旅游业很可能被选作优先自由化部门，这就意味着在旅行社业市场准入和国民待遇方面 设置的障碍和壁垒相对于其他行业将少得多。