当前小城镇建设中需要解决的几个问题 当前，小城镇建设过程中存在哪些值得研究的新问题？又应如何确保小城镇建设事 业持续健康的发展？最近，我们就此调查了我市有关部门及部分县（市、区），参观考 察了一些小城镇的建设情况。通过调查，我们感到，自1995年市委、市政府颁发《关于 加强小城镇建设工作的决定》以来，我市的小城镇建设有了新的进展，陆续出现了一批 初具规模、各具特色的小城镇。这对拉动我市经济增长，推动农业产业化进程，促进农 村剩余劳动力的转移，启动农村市场，改善农民生产生活条件，促进乡镇企业增长方式 的转变等等，都起到了积极的推动作用。但就我市小城镇建设的现状来看，仍然存在一 些亟待依法规范和需要切实加以解决的问题。 　　一、思想不够解放，在小城镇建设问题上还存在不少模糊认识，当前广大干部群众 亟需要树立正确的经济发展观、辐射效益观、建设超前观 　　一些基层领导干部没有将小城镇建设摆到经济发展大战略和改革开放大格局的高度 来认识和理解。据调查分析，主要有四种模糊认识需要引起重视并加以克服。一是无关 紧要论。认为建设小城镇不是主要的，重点应该放在建设县以上城镇。这些同志把建设 小城镇作为一项纯事务性的卫生工程，认为建设小城镇仅仅是搞搞卫生，换换环境，改 改市容而已；二是无暇顾及论。认为我市建市较晚，财力薄弱，而且目前传统产业普遍 不景气，如把有限的资金用在小城镇建设上，就没有多少资金去搞经济建设，会制约经 济发展，还是等以后有了钱再说吧。这些同志把建设小城镇作为一项应景工程，完全出 于被动应付，得过且过；三是无所适从论。搞也想搞，但由于指导思想和目的的不明 确，不知道如何建设才好。分工副职去抓，他搞一阵，你搞一阵；出去考察，这边也 好，那边也好。莫衷一是，无所适从。这些同志把建设小城镇作为自己树立政绩的“贴 金”工程来抓，免不了拆了又建，建了又拆，随意性太大，造成区域经济布局中的重复 建设。四是无所作为论。由于受多方面条件限制，特别是有些乡镇还是吃饭财政，忙着 过日子，发工资，终日忙于应付“几大难”。这些同志把建设小城镇作为一种“修补”工 程，满足于小打小闹，修修补补。因而，一些地方多年“山河依旧”，面貌难改。 　　以上这些模糊认识严重阻碍了小城镇建设的发展。实践证明，广大干部和群众对小 城镇建设认识越深刻，越能加快小城镇建设的进程，尤其是领导干部的思想解放、观念 更新显得至关重要。从目前我市情况看，各级基层干部和广大群众要走出三个认识误 区，树立三个观念。一是要走出小城镇建设只有社会效益，没有经济效益的认识误区， 树立正确的经济发展观念。二是走出小城镇区域小、影响小、意义小的认识误区，树立 正确的辐射效应观念。三是走出小城镇建设只求过得去，不求高标准的认识误区，树立 正确的建设超前的观念。 　　二、规划尚欠科学，滞后于小城镇建设的发展要求，要统筹规划，上下联动，合理 分工，各有侧重 　　一是小城镇定位不明确。一个小城镇没有自己的特色和文化，就等于没有灵魂。据 调查，有的乡镇领导缺乏对县情、镇情的深入调查，不是根据当地区位优势、资源条 件、经济发展、人口规模及城镇体系等因素来选择发展方向，不愿意花大力气、下大功 夫去研究具体问题，而是盲目跟在别人后面，一味地搞以工兴镇，或是搞小而全的市场 建设，结果搞来搞去，搞得城镇不伦不类，面目全非，缺乏其固有的特色和文化内涵。 二是规划起点不高。目前我市近５０％的乡镇请有一定资质的规划设计单位设计了小城 镇的总体规划，但修编详细规划的较少，这是小城镇建设中普遍存在的突出问题。许多 乡镇因经济困难，没有钱或舍不得花钱聘请高层次的规划设计部门和高层次专家搞小城 镇规划，造成规划起点较低，质量不高，缺乏权威性。三是规划不能一次到位。有些乡 镇领导届位思想严重，法律意识淡薄，缺乏长远和全局观念，只考虑到任期内的规划建 设，甚至随意修改变更规划，造成后续建设无法综合配套。 　　我们认为，建设小城镇，市、县、镇、村各个层次都要制订出自己的规划，做到小 规划服从于大规划，下一级的规划服从上一级的规划，不得各行其是，并注意规划实施 的监督及相关问题。各乡镇要十分重视规划工作，没有搞规划的，要抽调人员，组织力 量，聘请专家尽快编制规划；规划不适应建设发展需要的，要及时做好修编和调整工 作；规划即将到期的，要抓紧组织力量续编，切实提高规划质量，加强规划实施的管 理，各项建设要严格按规划进行，不能因个别领导的意见或投资者的要求违反实施规 划。建议市委、市政府对全市小城镇规划通盘考虑，统筹安排，上下联动，走出一条具 有盐城特色的小城镇建设的路子。盐城作为一个沿海的中等城市，其周边乡镇包括南 洋、新兴、张庄、大冈、龙冈、潘黄、伍佑等卫星乡镇以及城郊的13个村，市里要进行 统筹安排，根据各自的区位特点、历史条件、旅游资源、经济基础、文化内涵等因素， 对周边乡镇进行统筹规划布局，合理分工，各有侧重，充分发挥中等城市信息、通讯、 人才、资金的辐射作用，在盐城市周围形成群星相抱、各具特色、相互协调、互为补 充、相得益彰的城镇建设新格局，比如卫星城镇有多家在建公园应避开与市黄海公园已 有的游乐项目，可搞观光农业园、花卉园、植物园、休闲乐园。各县（市）也要按照实 际情况，本着不重复建设、避免无效劳动的原则，统筹规划，合理分工，每个县建设 2－3个中心镇，中心镇的国内生产总值、财政收入、人均收入等主要经济指标要高于本 县（市）一般乡镇，基础设施和社会公共设施配套完善，服务设施的功能齐全，辐射力 强，凝聚力大，以中心镇带动一般小城镇的发展。 　　三、用地手续不够规范，矛盾日益突出，束缚了小城镇建设的手脚，应鼓励乡镇企 业向工业小区集中，鼓励进城农民有偿转包承包地，鼓励按规范程序竞价拍卖土地 　　我市自1995年开始，编制了乡（镇）域规划和基本农田保护规划，较好地执行了人 均建设用地100平方米的标准，妥善解决了“吃饭”和“建设”的关系。但从目前我市小城 镇土地利用与管理制度看，在实际操作中，出现了一些问题。一是一些小城镇规划面积 过大，占用了较多的耕地；而且进城“门坎”过高，尤其是土地成本过大，对企业和农村 人口缺乏吸引力；农民进城了，还要负担“两上缴”，进城农民的土地受益问题未能等到 很好解决。二是小城镇建设用地往往被限得很死，只能在很小的空间内活动，许多项目 无法上马，导致小城镇建设很难有大的起色。三是少数乡镇领导在小城镇建设中，法制 观念淡薄，不依法办理用地手续。据了解，有的乡镇土地出让，未经县国土主管部门办 理合法手续，乡镇政府自己组织土地使用权拍卖，不公开竞价，缺乏透明度，由乡镇领 导随意定价。有的乡镇土地使用权出让金使用管理不规范，专款不专用，而挪作他用， 有的甚至用于支付乡镇人员工资。 　　小城镇土地利用与管理制度改革是一项集多重目标、多项内容于一体的系统工程。 首先，应在严格小城镇规划和合理布局的前提下，集约利用土地，鼓励异地开发非耕地 资源；鼓励更新改造老城区，盘活小城镇的存量建设用地，提高小城镇土地利用效率； 在全镇范围集中利用小城镇非农用地指标，并采取优惠的土地政策，吸引乡镇企业向小 城镇工业小区集中。其次，要进一步深化小城镇土地使用制度改革，允许集体土地使用 权通过转让、出租、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场；严格划分小城镇土地的 权属关系。要正确处理进城农民与承包地和宅基地的关系，保留进城落户的农民对承包 地的承包权利不变，鼓励其有偿转让承包地的使用权。第三，小城镇建设用地必须严格 执行《土地管理法》及有关法律法规，所有用地手续都必须经国土主管部门依法办理， 禁止未批先用和越权批用土地。小城镇建设用地使用权的出让、拍卖，应由国土主管部 门依法办理手续，禁止擅自出让拍卖和私下交易。土地使用权出让拍卖所得资金，应按 规定比例分成使用，各乡镇应设专门帐户，独立核算，专款专用，严禁挪作他用，审计 部门应加强这方面的审计工作。 　　四、建设费用过高，许多优惠政策落实不到位，农民进城经商办企业望而却步，使 小城镇建设的许多事情办不起来，当务之急，是加强督查力度，让小城镇建设的各种政 策落到实处 　　市委、市政府在《关于加强小城镇建设工作的决定》（盐发[1995]29号）中赋予小 城镇建设9条优惠政策，但这些优惠政策真正落到实处的不多，主要原因就是有关部门 一味强调部门利益，不肯放权。据调查，现在一户农民要在小城镇新建住宅，需要交纳 的费用有20多项，名目繁多的税费使许多想进小城镇经商办企业的农民望而却步。 　　为加快小城镇建设步伐，市、县已经制定了一些政策，取得了一定的效果。为了进 一步加大小城镇建设力度，各级党委和政府还应进一步解放思想，进一步放宽政策：一 是在建设上给予较多优惠。农民和个体、私营大户及有关人员进镇或进入中心村建设， 除拍卖出让土地使用权收取资金外，工商、城建等部门收取的各项规费应尽可能少收乃 至不收。工商部门收取的市场管理费，要按有关规定比例返还给乡（镇），用于小城镇 市场建设和市场设施的改善。二是在经济上给予较大实惠。进镇务工经商，可以先经营 后办照；属于地方性的各种税费，有关部门可以给予较大幅度的减收、分步收取乃至免 收。待这些进镇的农民把企业办起来了，生意做起来了，腰包鼓起来了的时候，再酌情 收取不迟，切不可让农民望而却步。同时，可尊重农民意愿，农民进镇搞建设和经营， 其原承包田、宅基地等可以暂时不予变动。对在小城镇有固定住所和合法收入的农民， 准许其将户口迁入小城镇，并在子女入学、招工等方面，享受小城镇居民的同等待遇。 三是在手续上给予最大方便。对进镇或进中心村建房和经营，所有手续由一个部门办 理，一个公章生效，一到两天办成。实践证明，这样可以大大加快小城镇建设的进度。 据不完全统计，小城镇建设涉及的单位和部门有近20个之多，没有这些部门和单位的密 切配合，小城镇要建设好就相当困难。建议市委、市政府采取切实措施，加强部门之间 的协调，加强督查力度，特别是加强对盐发（１９９９）１３号文件的落实情况进行督 促检查，确保加强小城镇建设的各项政策落到实处。 　　五、小城镇建设的质量品位不够，有的缺乏相应的产业支撑，应加强与发展第三产 业、乡镇企业和农业产业化的结合，确保小城镇建设与经济建设同步发展 　　全市小城镇建设虽有一些精品建筑，但就总体而言，档次品位偏低，难以形成上档 次的示范街、上规模的住宅小区、上水平的公共绿地。在一些小城镇，我们看到有的是 一条街道、一排楼房的“一”字型，有的是一条街道、两排楼房的“非”字型，有的是上边 住人下面经营的“日”字型，建筑风格单调，缺乏地方特色，带有浓重的“初级阶段”痕 迹。除此而外，一些地方对相关产业发展、城镇功能发挥重视不够，小城镇发展缺乏强 有力的主导产业的支撑，没有明确的产业发展目标和方向。有的地方甚至徒有空镇，没 有什么经营项目和产业支撑。有些政府职能部门不是把城镇建设作为富民兴镇的大事来 抓，而是把它当作捞取部门、个人利益的一块肥肉。往往是见了利益就上，见了责任就 “让”，项目倒是上了不少，但重复建设的油水项目多，与百姓生活息息相关的市政公益 项目少，城镇居民的居住环境和质量并没有改善。也有些地方对小城镇的绿化和环保工 作重视不够。据调查，目前小城镇环境污染问题十分突出。一些乡镇企业发达的地区污 水、臭水漫延，一些农民人虽进了小城镇，但环境卫生方面还不具备市民意识，漂亮的 住宅楼外垃圾随处可见，造成“里面光，外面脏”，亟需要让农民既“洗脚”进城又要“洗 脑”转变观念。 　　我市在小城镇建设中，要强化精品意识，注重小城镇的特色。特别是小城镇建设中 的单体建筑和建筑群体，要精心设计、布局和施工，以形成具有本地特色的风格各异的 小城镇风貌。全市各地的小城镇建设都要提高建筑的艺术水平，以形成“一镇一品”、 “一镇多品”和“一品一景”、“一品多景”。为此，要强化小城镇的内在经济功能，明确小 城镇的性质和产业发展方向，把发展主导产业和相应产业作为支撑小城镇建设的一件大 事来抓，走以产业兴镇的良性循环发展路子，以强势产业实力支撑小城镇建设的质量品 味和持久的繁荣发展。目前，我市的小城镇建设中必须抓好“三个结合”：一是小城镇建 设必须与第三产业相结合，做到“抓商活镇”。在今后的小城镇建设中，要大力加强商业 设施建设，兴建和扩建农贸市场，增加商业网点；要积极兴办和升级各种专业市场，逐 步发展各种信息科技市场。各乡镇都要以各自地方产品和商品为特色，兴建有本地优势 的果菜、肉类、水产品、林产品等产业市场，并以产业市场为龙头，带动千家万户发展 专业化商品生产，以适应社会主义市场经济发展的需要。二是小城镇建设必须与乡镇企 业相结合，做到“抓工兴镇”。小城镇建设只有紧紧地与乡镇企业发展结合起来，才能加 速发展。要在“巩固提高”的基础上，立足本地资源优势，利用高新技术改造和发展一批 支柱产业；要加大改革力度，通过股份合作制或其他形式，对小型、亏损企业进行租 赁、拍卖、重新搞活，促进发展；要大力鼓励发展私营企业，培育新的经济增长点。通 过加快乡镇和民营经济的发展，促进小城镇的繁荣。要由开始的“前店后厂”格局，逐步 向“厂店分离、集中成片、规模效应、规模发展”的新目标迈进。三是小城镇建设要与农 业产业化相结合，做到“抓农稳镇”。小城镇建设要立足加快农业产业化的发展，要以现 有农业商品基地为基础，以市场为导向，在稳定粮食的基础上，调整和优化农业产业结 构，发展和扩大商品生产基地，并按市场需求发展加工工业，培育龙头企业，把贸工农 三者结合起来，形成生产––加工––储运––销售一条龙，提高农产品价格，促进农业生产 商品化、专业化、市场化。随着农业产业化的发展，反过来又推动小城镇的振兴，两者 相辅相成，相互促进，形成一个良性的循环。